Marc Perrenoud, Historien •
Selon une formule souvent utilisée, « l’ADN de la Suisse » contient la neutralité. En fait, les politicien·ne·s et les journalistes qui utilisent ce slogan confondent une caractéristique génétique et un processus historique.
La Suisse actuelle est née au XIXe siècle. La neutralité a été façonnée par le Congrès de Vienne en 1815. Les grandes puissances décident alors que « la neutralité et l’inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l’Europe entière ».
Sur la base de cette volonté internationale de préserver une zone tampon au coeur du continent, les dirigeants helvétiques sauront développer à travers l’histoire leurs intérêts en jouant entre les rivalités des États, en commerçant avec tous les belligérants, en se plaçant dans le sillage des impérialismes, en participant ainsi à la colonisation européenne.
Neutralité et Grande Guerre
Pendant la Première Guerre mondiale, la Confédération affirme sa neutralité, tout en considérant que les entreprises privées peuvent mener leurs affaires internationales en fonction de leurs intérêts économiques. Les belligérants achètent en Suisse des munitions et d’autres produits utiles à la guerre, tandis que les sympathies exprimées dans les différentes régions linguistiques développent un fossé notamment entre la Romandie francophile et la Suisse alémanique germanophile.
La Suisse et la SdN
Après la guerre, face à la menace de la révolution mondiale dont la victoire bolchevique de 1917 serait le premier succès, une vaste coalition se met en place : la Société des Nations (SdN). Afin de justifier l’adhésion de la Suisse, le Conseil fédéral développe la différence entre le droit de la neutralité et la politique de neutralité, ce qui permet de légitimer la participation à la nouvelle organisation internationale et de convaincre ses fondateurs d’installer celle-ci à Genève. Après une campagne très active des membres du Conseil fédéral et des partis gouvernementaux, les électeurs suisses acceptent de justesse l’adhésion à la SdN. En effet, des mouvements très actifs et influents, au nom de la neutralité, refusent cette participation helvétique à une organisation internationale qui prévoit des sanctions contre les fauteurs de guerre. C’est dans la mouvance de cette opposition à la SdN que naissent des organisations qui constitueront l’actuelle UDC. L’agression de l’Italie fasciste contre l’Éthiopie incite la SdN à décréter des sanctions contre l’envahisseur. La Suisse les applique en partie, puis décide d’y renoncer.
La collaboration avec l’Axe
En 1938, le Conseil fédéral annonce le retour à la « neutralité intégrale ». Voulant tirer les enseignements de la Première Guerre mondiale, le Conseil fédéral décide en 1939 que la neutralité implique d’interdire les exportations et le transit de matériel de guerre. Mais des pressions franco-britanniques afin de pouvoir acheter des armes aboutissent à une levée de cette interdiction. Selon le Conseil fédéral et ses juristes, la neutralité ne s’étend pas aux activités économiques. L’égalité de traitement entre les belligérants doit être garantie, mais la neutralité n’implique pas une égalité quantitative. Sur cette base, les armées occidentales pourront s’approvisionner en Suisse au début de la guerre. Mais la débâcle française bouleverse le commerce extérieur en été 1940. Désormais, c’est vers l’Axe que s’exporte la majeure partie des produits suisses. De plus, ces exportations vers l’Allemagne et l’Italie sont financées par la Confédération. En effet, il est notoire que ces deux pays sont très endettés et ne peuvent financer leurs achats. Au nom de la lutte contre le chômage, le Conseil fédéral accepte les exigences du IIIe Reich. À la fin de la guerre, les Alliés multiplient les pressions sur la Suisse. En mars 1945, le gouvernement est obligé de faire des concessions, en allant aux limites de la politique de neutralité suivie auparavant.
Pendant la Deuxième Guerre mondiale, la propagande officielle et les partis politiques multiplient les déclarations qui valorisent la neutralité suisse qui devient la norme helvétique. En évitant des mouvements de sympathies pour des États étrangers, cette idéologie permet aussi de maintenir un consensus interne et de renforcer la paix sociale. Elle prend alors une importance qu’elle n’avait pas auparavant, notamment au XIXe siècle.
La critique de Petitpierre
Pour Max Petitpierre qui dirige la diplomatie suisse de 1945 à 1961, cette valorisation extensive de la neutralité entrave sa volonté de pratiquer une politique active, comme il l’explique lors de la conférence annuelle des ambassadeurs en 1947 : « On donne à la neutralité un sens et une portée beaucoup trop larges, ce qui est contraire à notre intérêt et ce qui, un jour ou l’autre, peut se retourner contre nous et paralyser notre action dans la vie internationale. La neutralité doit nous inspirer la prudence : elle ne doit pas nous conduire à l’abstention et nous condamner à la passivité, ce qui pourrait devenir mortel pour notre pays. […] Je crois que nous devons éviter soigneusement de vouloir renforcer les affirmations de notre volonté de neutralité par des expressions comme “intégrale” ou “absolue”, qui appartiennent à un passé récent, et en revenir sur le fond, dans la mesure du possible, à la notion classique de la neutralité, qui est liée au fait de la guerre. » En 1948, Petitpierre réitère aux ambassadeurs de Suisse son analyse : « Je pense qu’aujourd’hui la neutralité ne représente pas une garantie efficace. D’ailleurs, de 1939 à 1945 ce n’est pas elle qui nous a protégés, mais d’autres circonstances, d’ordre stratégique et économique. »
« Une maxime qui sert à tout »
En 2002, lors de la publication du rapport final de la Commission Bergier, son président résume les analyses des relations germano-suisses pendant la guerre : « Cette coopération n’a pas été pourtant sans affecter le strict respect de la neutralité. Une neutralité qui remplit le discours officiel, qui légitime des actions parfois scabreuses ou des refus d’agir. Une maxime qui sert à tout. » Au nom de la neutralité, tout et son contraire a pu être justifié. Les analyses historiques montrent que la neutralité ne correspond guère à ce qu’affirment des autorités politiques. Il s’agit le plus souvent d’un dispositif à géométrie variable.
Marc Perrenoud, Historien
Archive du N° 186 • Neutraliser la neutralité
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