Chaque année, le premier dimanche de mai (sauf quand les éléments sont décidément trop incléments), les citoyens et les citoyennes glaronnais·es se rassemblent sur la Zaunplatz de Glaris pour décider des affaires communes: c’est le jour de la Landsgemeinde. En Suisse romande, il est habituel de se gausser de cette démocratie des pâtres et des bergers, assurant que cette pratique est directement liée à l’indécrottable conservatisme des cantons de Suisse centrale. L’éloge appuyé que le nationalisme helvétique adresse depuis une centaine d’années à ces institutions n’aide pas les Suisses romand·e·s, a fortiori lorsqu’ils et elles habitent en ville et votent à gauche, à considérer avec sympathie la démocratie directe telle qu’elle se pratique chez les Waldstätten. Et pourtant, on a tort! La Landsgemeinde de Glaris, l’une des deux dernières qui existent en Suisse (avec celle des Rhodes-Intérieures d’Appenzell, qui a lieu le dimanche précédent), est un exemple tout à fait extraordinaire de démocratie directe. Loin du résidu vaguement folklorique que l’on décrit parfois, cette Landsgemeinde est véritablement la mise en pratique effective d’une conception radicale de la démocratie, autrement dit l’exercice réel de ce qu’il faut bien appeler la souveraineté populaire. Ni l’ombrageuse conception que ce peuple se fait de lui-même, ni les votes souvent conservateurs, ni les imperfections que l’on peut facilement déceler çà et là ne remettent en cause ce constat fondamental: quiconque veut comprendre ce qu’est la démocratie devrait se rendre à Glaris pour la voir fonctionner!
La journée de la Landsgemeinde débute à 9h00, lorsque le gouvernement et le parlement glaronnais – Landammann (le président du Conseil d’État) en tête – accompagnés des membres d’un Conseil d’État invité (l’honneur en revenait au canton de Genève en 2013), de hauts gradés de l’armée suisse, des représentant·e·s d’un parlement cantonal (il s’agissait cette année du Grand Conseil zurichois), franchissent les quelques centaines de mètres qui séparent le siège des autorités cantonales de la Zaunplatz, où vont s’assembler les citoyen·ne·s. La foule massée sur les bords de la route les regarde défiler, puis leur emboîte le pas vers la place. Seul·e·s peuvent entrer dans le «Ring» les citoyens et les citoyennes muni·e·s de leur carton de vote, ainsi que les enfants résidant dans le canton. Les visiteurs et visiteuses ont à leur disposition deux tribunes installées de part et d’autre de la place, et peuvent déambuler librement autour du Ring. On s’habille pour assister à la Landsgemeinde, plusieurs personnes ont même revêtu le costume traditionnel du canton. Le Conseil d’État (Regierungsrat) est quant à lui en haut de forme, accompagné des huissiers portant bicorne et cape. La veille ont eu lieu les cérémonies religieuses liées depuis les origines à la Landsgemeinde, pour les catholiques et les protestant·e·s, puisque Glaris est depuis le XVIe siècle l’un des rares cantons véritablement biconfessionels. Les deux communautés tiendront d’ailleurs pendant deux siècles environ des Landsgemeinden séparées.
On dit que les hommes libres se rendaient armés aux anciennes Landsgemeinde, et y votaient en brandissant une épée ou une baïonnette1. L’usage paraît avoir disparu à Glaris, n’était la présence insistante de l’armée, d’abord par des représentants de l’État-major général, mais aussi par une compagnie de soldats casqués et armés qui assurent la «garde» du lieu, avec l’aide de la police néanmoins. C’est d’ailleurs cette dernière qui est chargée de s’assurer que n’entrent à l’intérieur du Ring que les personnes qui y ont droit, citoyen·ne·s ou invité·e·s. Le contrôle est toutefois assez lâche puisque seule la carte de vote est demandée, sans vérification de l’identité. Ce serait sans doute impossible compte tenu du nombre de personnes présentes, en sachant qu’elles vont et viennent sans cesse durant l’assemblée.
Comme aucun décompte du nombre de personnes présentes n’est effectué, on en est réduit à estimer l’affluence. Elle est très variable durant les trois heures que dure la Landsgemeinde. L’estrade et les bancs sont presque pleins au début, en particulier pour assister au débat et à une série de vote concernant les impôts cantonaux. Cela représente quelques milliers de personnes, sans doute aux alentours de 5’0002. Par la suite, le Ring se vide peu à peu. Il est difficile d’imaginer accès plus aisé au droit politique fondamental de pouvoir voter sur les lois de la communauté. Chaque citoyen·ne reçoit sa carte de vote chez lui, la date de la Landsgemeinde est immuable au moins depuis le XIXe siècle, et chacun·e peut entrer dans le Ring à n’importe quel moment. Ajoutons que tous les transports publics du canton sont gratuits le dimanche de la Landsgemeinde, ce qui permet sans doute de limiter le nombre de personne se rendant au chef-lieu en voiture, mais assure aussi, d’une certaine manière, la gratuité de la participation politique ce jour-là. Ce service n’est pas limité aux seul·e·s citoyen·ne·s glaronais·es, d’ailleurs.
Les gens se placent à l’intérieur du Ring en fonction de leur commune d’habitation, selon une répartition géographique. L’estrade sud est occupée par les citoyen·ne·s du sud du canton, et ainsi de suite. Le jour de laLandsgemeinde, le Ring devient donc véritablement un canton en miniature, le microcosme du peuple ou, ce qui revient au même, sa copie la plus parfaite possible. Il faut ajouter également que ce premier dimanche de mai est un jour spécial dans tout le canton. La ville de Glaris est entièrement décorée, des échoppes et stands de toutes sortes sont dressés dans les rues, qui s’animent dès le matin (avant même la fin de la Landsgemeinde) et le resteront jusqu’au soir. Il semble qu’il règne une sorte d’effervescence partout dans le canton, rendant concret ce qu’il faut bien appeler un temps public, qui soutient cet espace public par excellence que représente la Zaunplatz ce jour-là. On sait que la démocratie s’est toujours constituée contre la privatisation de l’ensemble de l’existence des individus. Un événement comme la Landsgemeinde est l’un des exemples les plus aboutis qui se puissent imaginer de réaffirmation du caractère public de la politique, du pouvoir, des décisions concernant la communauté, de la loi enfin.
L’ouverture de la Landsgemeinde est très solennelle, et se joue dans le même esprit qui a présidé au cortège des officiel·le·s dans la rue principale de Glaris. Plusieurs discours se suivent, qui insistent sur l’importance de la démocratie et de la liberté et sur le caractère exceptionnel de la démocratie directe glaronnaise. Autocélébration de la démocratie par elle-même qui rappelle certains précédents historiques (Athènes, Florence), car la démocratie n’aime rien tant que de rappeler qu’elle est le meilleur régime connu, surtout lorsqu’elle se donne à voir et s’exerce dans ses formes les plus pures, comme c’est le cas ici.
Ensuite le Landammann traite l’ordre du jour. Chaque foyer reçoit dans les semaines précédant la Landsgemeinde le «Memorial», qui contient tous les textes qui seront votés, accompagnés des argumentaires des partisan·e·s et des opposant·e·s et de nombreuses informations (plans, budgets, statistiques, etc.). C’est un document volumineux, d’une centaine de pages en règle générale et qui n’a donc pas grand chose à voir avec les «informations du Conseil fédéral» envoyées lors des scrutins fédéraux. Depuis quelques années, le document est disponible sur Internet, puisque la Landsgemeinde dispose d’un site3. On y trouve les textes votés depuis 1997 ainsi que diverses informations, et les enregistrements sonores de toutes les assemblées depuis 1956. L’existence de ces enregistrements démontre, s’il le fallait, que l’exercice de la démocratie directe est d’abord et avant tout une affaire de parole. Encore aujourd’hui, aucun écran n’indique le nom des oratrices et des orateurs, le point de l’ordre du jour en train d’être discuté ou les votes en cours. Pour cette raison, participer à une Landsgemeindedemande de l’attention et, à certains moments, un peu de concentration. Les votes se font à une vitesse tout à fait étonnante, chacun brandissant son carton de vote de couleur pendant quelques secondes, dans un grand mouvement collectif. L’estimation du résultat est faite visuellement par le Landammann, placé au centre du Ring. Si le vote est serré, il demande aux citoyen·ne·s de voter une seconde fois (et il n’est pas impossible que certain·e·s changent leur vote à ce moment-là), et, si ce second vote n’est pas suffisant, il charge les autres membres du Regierungsrat, postés aux quatre coins de la tribune, de compter chacun·e très grossièrement les voix d’un quart de l’assemblée. Le Landammann détient cependant toujours le dernier mot, et comme aucun décompte n’est effectué, il n’y a pas de contestation possible. Il ne faut pas oublier cependant que l’estimation se fait devant les yeux de tout le monde; le vote et le «dépouillement» sont donc, au sens propre, publics. Il est pourtant évident qu’en cas de vote à peu près égal, la décision doit être difficile – voire impossible – à prendre en toute honnêteté. Comment évaluer visuellement une différence de quelques dizaines de voix sur plusieurs milliers, par exemple? Cette difficulté à déterminer une majorité lorsque les deux camps sont de force presque égale nous rappelle cette vérité que tout vote serré est contestable, le résultat final tenant en réalité davantage du hasard que de la raison numérique (qu’on se souvienne du vote de la Floride lors de l’élection présidentielle américaine de 2000, par exemple). Cette difficulté reconnue, il faut bien admettre que le système des cartons de couleur est extrêmement efficace pour la plupart des votes, puisqu’il est économe en temps et en moyens (de simples cartes de couleur), et qu’il permet de déterminer facilement l’issue de la plupart des votes tout en assurant que chaque personne à l’intérieur du Ring puisse voter, et ne voter qu’une seule fois.
Pour qui est habitué aux élections et aux référendums, le vote à main levée, donc public, suscite toujours beaucoup d’étonnement. On en connaît les faiblesses. Outre la difficulté du décompte, il peut contraindre le vote de certain·e·s citoyen·ne·s, ou favoriser la non-participation de celles et ceux qui ne veulent pas faire connaître leurs positions politiques. Mais il faut rappeler aussi ses avantages. Le vote public place immédiatement tout le monde dans un autre état d’esprit, qui vise la collectivité et non ses seuls intérêts individuels, la chose publique plutôt que le monde privé. Il éduque aussi à certains des aspects les plus fondamentaux d’une politique démocratique, notamment à ce qu’en Grèce ancienne l’on nommait la parrhèsia, la franchise et le courage de ses opinions. Le vote public est éminemment démocratique pour autant que l’on se trouve dans une situation raisonnablement démocratique. Dans une société profondément inégalitaire, on peut à l’inverse trouver de très bons arguments en faveur du vote à bulletin secret, qui seul est à même de garantir la véritable indépendance de chacun·e.
Les discours et les votes se déroulent dans un grand silence, en respectant scrupuleusement l’ordre de l’assemblée. Pas d’applaudissements ni de marques de désaccord, aucun chahut sur cette place, à peine entend-on quelques rires de temps à autre lorsque le Landammann ou un·e oratrice·eur fait une erreur ou une plaisanterie. L’importance de la parole pour la démocratie ne se manifeste nulle part mieux que dans les discours des différent·e·s intervenant·e·s. On ne peut bien sûr discuter lorsque cinq mille personnes sont rassemblées, mais une forme de dialogue a quand même lieu puisqu’il s’agit de convaincre ses concitoyen·ne·s. Contrairement à un parlement, où les séances plénières ne réservent aucune surprise puisque les votes ont été décidés au préalable au sein de chaque parti, la Landsgemeinde décide véritablement en commun, au moment où elle a lieu. On comprend qu’une telle incertitude agace les technocrates, stupéfie les gardiens de l’État de droit et inquiète les apologues des procédures parlementaires, mais elle rappelle avec force à qui appartient le pouvoir de décider des lois.
Si l’assemblée est très disciplinée, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit en même temps d’un véritable spectacle. Ce n’est pas à proprement parler un divertissement, car on y traite d’affaires sérieuses, mais c’est quelque chose qui mérite d’être vu. Les fenêtres et les terrasses de la Zaunplatz accueillent de nombreuses personnes et les tribunes réservées aux personnes qui ne peuvent participer aux votes sont pleines (elles se videront progressivement, comme le Ring d’ailleurs). La démocratie glaronnaise décide, c’est sa première fonction, et la plus importante, mais elle se montre aussi.
La Landsgemeinde de Glaris présente une particularité: les citoyen·ne·s peuvent non seulement y intervenir librement, mais aussi y faire des propositions d’amendements4. Cette liberté traduit une maturité politique tout à fait remarquable, car on imagine facilement la tentation qu’il peut y avoir de présenter des amendements farfelus le jour même, de manière impulsive et impréparée. Peut-être existe-t-il des exemples malheureux d’utilisation de ce droit, mais personne n’en fait mention. Lors de l’assemblée de 2006 par exemple, au cours de laquelle la fusion des communes du canton avait été décidée, la proposition de réduire ce nombre à trois, qui finalement l’avait emporté, avait été faite pendant la Landsgemeinde, alors que les autorités souhaitaient le réduire à dix. Six ans après la décision définitive (qui avait été prise lors d’une Landsgemeinde extraordinaire à l’automne 2007), il ne semble pas que cette proposition ait provoqué des catastrophes dans le canton. Elle est même citée en exemple par tou·te·s les spécialistes des fusions de commune en Suisse, et peut-être même au-delà5. Des tours de parole sont donc réservés, et chacun dispose de cinq minutes au maximum pour exprimer sa position. Si, sans surprise, un nombre important d’intervenant·e·s fait partie des «élites» politiques cantonales (membre du parlement ou du gouvernement, responsables de partis politiques, etc.), la parole est aussi demandée par de «simples» citoyen·ne·s. Plusieurs observateurs ont par le passé remarqué une certaine forme d’éloquence des personnes prenant la parole au cours de la Landsgemeinde. Que cette pratique serve d’éducation à la prise de parole, cela n’est pas étonnant (on le sait depuis la Grèce ancienne), qu’on s’y exprime dans un dialecte propre à la seule vallée de Glaris constitue peut-être une facilité supplémentaire, qu’on y parle enfin devant ses pairs, dans la situation d’égalité politique par excellence qui est celle d’une assemblée souveraine, permet également de comprendre cet apparent naturel.
La Landsgemeinde de 2013 aura duré environ trois heures. La plupart des personnes l’ont suivie debout, celles qui ont pu le faire en étant assises le sont sur des bancs plutôt spartiates, et toutes sont en plein soleil (ou sous la pluie en cas de mauvais temps) pendant toute la durée de l’assemblée. Il n’y a aucune pause, à peine le Landammann se permet-il de boire quelques gorgées d’eau de temps à autre. Bien qu’on puisse s’absenter librement à n’importe quel moment, mais en courant alors le risque de manquer un vote, la participation à une telle assemblée représente une sorte d’épreuve physique assez remarquable. Loin des confortables fauteuils de la plupart des parlements contemporains, la souveraineté populaire ne semble pouvoir s’exercer que dans un cadre extraordinairement austère, dans un inconfort que ne compense que la certitude de participer à un événement civique capital. Comme l’écrivait Thucydide, il faut choisir entre être libre et se reposer; les milliers de citoyen·ne·s glaronais·es qui se déplacent chaque année à leur Landsgemeinde ont choisi.
Alors bien sûr, on ne manquera pas de rappeler que cette très démocratique et très égalitaire Landsgemeinde se montre avec tout autant de constance très conservatrice. Elle l’a d’ailleurs prouvé une fois de plus en 2013 en refusant l’introduction de la gratuité du tribunal des baux demandée par la gauche, et en repoussant une légère augmentation d’impôts également proposée par cette dernière. On soulignera toutefois que le canton de Glaris a accordé en 2007 le droit de vote à 16 ans (sur proposition de la jeunesse socialiste) et a fait preuve d’esprit réformateur en réduisant massivement le nombre de ses communes, comme nous l’avons vu plus haut. L’essentiel n’est pas là toutefois, car l’exemple glaronnais montre ce que montrent toutes les démocraties véritables, à savoir que les décisions qui y sont prises ne font que refléter l’état d’esprit de l’ensemble de la population. À ce titre, le canton de Glaris est assurément moins conservateur que celui d’Appenzell Rhodes-Intérieures (en particulier parce qu’il s’agit depuis le XVIIIe siècle d’un canton fortement industrialisé). Vouloir la démocratie pour autre chose qu’elle-même revient à la trahir, toute limitation de la démocratie au prétexte que le peuple ne penserait pas “juste” relève d’une forme de perversion des idéaux démocratiques. Ne célébrer le peuple que lorsqu’il nous donne raison en est une autre. C’est précisément le genre d’utilisation purement tactique de la démocratie, de la «voix du peuple» et des référendums qui nous exaspère dans les discours de l’UDC. L’exemple glaronnais permet de montrer et de faire savoir que l’autonomie d’une communauté de près de 40’000 personnes est possible, qu’elle s’accompagne d’institutions surprenantes mais d’une étonnante simplicité, et qu’elle peut fonctionner de manière durable. On n’a pas résolu tous les problèmes politiques en remarquant cela, loin de là, mais on a déjà accompli un trajet important. Plus précisément, on a pu constater que l’institutionnalisation de la souveraineté populaire était possible, et sans doute à la fois perfectible et adaptable dans d’autres contextes.
Les esprits subtils observeront en outre la tendance à l’oligarchie qui se manifeste même à la Landsgemeinde de Glaris. Il faudrait savoir qui y participe, qui y intervient, qui propose et rédige les projets de lois qui lui sont soumis. Les mêmes esprits insisteraient sur les liens étroits qui unissent la Landsgemeinde à l’église d’une part, à l’armée d’autre part, en remarquant que l’une et l’autre s’accommodent mal d’une conception radicale de la démocratie. Ils ajouteraient peut-être encore que cette pratique de la démocratie directe n’est concevable qu’au niveau local et dans des sociétés homogènes, dans lesquelles il n’existe pas de conflits importants sur les fondements du lien social. Elle serait automatiquement exclue dans ces lieux qui ne répondent pas à ces critères: grandes villes, quartiers sensibles, zones de passage à la population fluctuante, etc. En d’autres termes, la Landsgemeindedemokratie est l’envers d’une démocratie cosmopolite.
Au premier des reproches il convient de répondre qu’on ne juge pas un régime en le comparant uniquement à un idéal, même à celui qu’il professe lui-même, car alors tous les régimes seraient fallacieux. La démocratie directe telle qu’elle se pratique dans une Landsgemeinde présente quantité d’imperfections, tout comme les systèmes parlementaires, mais elle manifeste incontestablement des qualités que ces derniers n’ont pas, et qui sont des qualités éminemment démocratiques. De plus, les éléments oligarchiques qu’on peut y déceler peuvent toujours s’amenuiser lorsque les circonstances l’exigent. Si n’importe quel·le citoyen·ne ne s’exprime pas habituellement à la tribune, si tou·te·s les citoyen·ne·s ne participent pas chaque année à la Landsgemeinde, ils et elles peuvent toujours le faire, et cette différence est de la plus haute importance.
Au second des reproches il faut reconnaître que toute institution est l’héritière d’une tradition qui l’a formée et transformée. La bénédiction de la Landsgemeinde ne rassemble plus l’ensemble du corps civique de nos jours, et les «hommes libres» n’y votent plus avec l’épée. Cela ne signifie pas qu’église et armée ont disparu de l’imaginaire lié à la démocratie directe en Suisse centrale, mais qu’elles semblent tout de même s’y estomper quelque peu. Quant au dernier reproche enfin, c’est un fait que la démocratie d’assemblée est inscrite dans un lieu et dans une population précise. Que cela doive nécessairement prendre une forme nationaliste, voire chauvine, c’est assurément conclure trop rapidement. Le fonctionnement de cette démocratie directe a le mérite de rappeler que l’élément fondamental d’une démocratie est le niveau communal, local, et que c’est seulement à partir de lui qu’une démocratie plus large, plus populeuse, plus étendue, peut être imaginée. Ce ne sont pas les référendums fédéraux qui rendent la Suisse démocratique, c’est la démocratie locale qui permet que les premiers ne soient pas que de vulgaires plébiscites. Son second mérite est d’insister sur le fait qu’une démocratie repose comme son nom l’indique sur un peuple (un dèmos, en grec) qui seul, malgré toutes les difficultés qu’il y a à le définir, rend l’exercice de la souveraineté imaginable. La question politique primordiale est de savoir qui décide, et faute de pouvoir répondre “le peuple”, il manquera toujours quelque chose à une démocratie.
Quant aux conflits, si les Landsgemeinden ont pu survivre aux guerres de religion qui ont marqué aussi profondément la Suisse, et singulièrement le canton de Glaris, il est permis de douter qu’elles succombent à d’autres formes de conflits. De plus, le canton de Glaris a connu l’une des toutes premières grèves du pays, c’est un territoire où le mouvement ouvrier s’est développé et lutte depuis plus de deux siècles, et cela ne l’a pas empêché de maintenir vivante l’une des pratiques les plus démocratiques que l’on connaisse. Si la démocratie cosmopolite doit se réduire aux réunions diplomatiques de l’Organisation des Nations Unies ou à l’interminable palabre de la justice internationale, la démocratie directe cantonale ou communale semble encore être une meilleure garantie pour les droits et libertés de chacun·e.
Quelques apologies de la démocratie helvétique:
– Stéphane Duroy, «Les Landsgemeinden suisses», in Stéphane Duroy, Denis Giraux, Roger Boizel, Evanthie-Evangélie Spoliotopoulo, Les procédés de la démocratie semi-directe dans l’administration locale en Suisse, Paris, PUF, 1987.
– Paul Gaudemet, «Choses vues: les “Landsgemeinde”, survivance de la démocratie directe», Pouvoirs, 51, 1989, pp. 127-132.
– Henry Demarest Lloyd, The Swiss Democracy, The Study of a Sovereign People, Londres, T. Fisher Unwin, 1908.
– Eugène Rambert, Études historiques et nationales, Les Landsgemeindes de la Suisse, Lausanne, Librairie F. Rouge, 1889.
– André Siegfried, La Suisse, démocratie-témoin, Neuchâtel, À la Baconnière, 1948.
À voir:
– Männer im Ring (réal. Erich Langjahr, Suisse, 1991, 76’).
1 C’est encore une pratique dont Paul Gaudemet est témoin à la Landsgemeinde d’Appenzell en 1989.
2 La taille totale du corps civique glaronais se monte à environ 27’000 personnes, pour une population totale de 38’500 habitant·e·s. On a connu des Landsgemeinde rassemblant plus de 10’000 personnes certaines années.
4 Ce n’était pas le cas des Landsgemeinde qui ont disparu à la fin du XXe siècle (celles de Nidwald, d’Obwald et des Rhodes-Extérieures d’Appenzell, cette dernière interdisait même toute discussion), ni de l’autre survivante, celle d’Appenzell Rhodes-Intérieures.
5 Cf. Filippo Rivola, Fusions communales dans le canton de Vaud, mémoire de licence en géographie, Université de Lausanne, 2010.